政府采购投诉制度是《政府采购法》为供应商设定的重要救济渠道，其制度功能在于为参与采购活动的供应商提供权利保障，同时通过外部监督促进采购程序的规范运行。从制度运行的实际情况来看，这一设计在维护采购公正、纠偏违规行为方面确实发挥了积极作用。然而，近年来一个值得关注的现象正在浮现：投诉案件数量持续攀升的同时，有效投诉率并未同步提高，部分投诉在事实依据明显不足的情况下仍被反复提起，投诉的时间节点分布也呈现出一定的策略性特征。这些迹象暗示，投诉行为的目标指向正在发生变化，从“权利救济”向“竞争博弈”偏移。
一、现象特征：投诉从“维权”走向“博弈”的三种表现
中卫市本级近三年投诉总量分别为14件、4件和14件（2026年截至9月8日），驳回投诉率维持在较高水平。其中2025年的异常回落，主要是由于2024年医疗系统高质量发展项目集中实施后，2025年进入项目间歇期，采购项目总量及采购规模随之减少，投诉作为采购活动的派生行为自然回落。2026年随着各领域采购项目逐步恢复，投诉量同步回升。以2024年为例，14件投诉中5件获得有效支持，7件被驳回，2件撤诉，超过七成的投诉未能为发起方带来实质性的救济效果。2026年已办结的10件中，有效支持3件、驳回6件、撤诉1件，驳回率达64%，与2025年的75%基本持平。驳回率长期稳定在高位区间，但投诉数量并未因此减少。这一反差说明，投诉行为的发起者并不以“获得支持”为唯一目标，投诉行为本身即承载了其他的策略功能。
（一）“掐点”投诉，以时间换空间。投诉在时间节点上呈现明显的策略性分布，法定公示期的最后时限、节假日前夕以及预算执行考核节点前后，投诉数量明显高于其他时段。对于部分供应商而言，投诉的价值不在于最终能否获胜，而在于将采购进程强制拖入法定的调查处理周期，利用30工作日的时间窗口，制造项目延期的既成事实。在预算执行进度考核趋紧的背景下，采购人面对时间损耗的压力往往大于面对价格损耗，这就为投诉方创造了以“拖”求“变”的博弈空间。
（二）“漫天要价”式投诉，以程序施压。部分投诉内容涉及面极广、诉求众多，洋洋洒洒列出十数条“违规事项”，但逐一核查后发现绝大多数缺乏事实依据，有的甚至与采购文件明显不符。投诉人对自身依据不足的情况心知肚明，却仍坚持启动投诉程序。其真实意图不在投诉事项本身，而在于通过正式调查程序的启动，向采购人或中标供应商施加压力，在后续的协商谈判中换取某种形式的补偿或让步。撤诉数据从侧面印证了这一判断。2024年14件投诉中有2件撤诉，2026年14件中有1件撤诉。撤诉意味着投诉方在程序启动后通过其他途径实现了其策略目标，或与采购人达成某种谅解，或与中标方取得某种妥协，因此不再等待财政部门的正式处理结论。这一行为模式印证了投诉的程序启动本身即具有独立的博弈价值。
（三）“老面孔”反复投诉，以量取胜。少数供应商成为投诉“常客”，投诉记录与中标记录之间存在明显的不对称，投诉频率远高于中标频率。这些供应商对投诉程序驾轻就熟，投诉文书格式规范、法条引用准确，但内容质量并未随之提高，反复投诉并未伴随着有效投诉率的提升。其行为模式更像是一种“广撒网”策略，每个项目都投诉，总有碰上的时候；即使全部被驳回，也在可接受的成本范围之内。实践中还发现，部分频繁发起投诉的“老面孔”并非单一主体，而是同一实际控制人注册的多家公司，以不同主体名义分别提起投诉，形式上分散、实质上集中，使“重复投诉”的识别和归并处理面临一定困难。
二、原因分析：投诉为何被当作博弈工具
上述现象并非孤立的行为偏差，而是有着深层的行为逻辑支撑。从投诉方的决策视角来看，投诉之所以被频繁用作博弈工具，是因为在现行制度框架下，其成本与收益之间呈现出明显的不对称分布。
（一）投诉成本难以形成有效约束。投诉方发起投诉所面临的经济成本和法律风险，目前被制度性地控制在较低水平。从经济支出来看，现行制度不设投诉案件受理费，不要求预缴保证金或担保金。随着电子化采购平台的全面推行，线上提交投诉材料连邮寄费用也不再需要。在绝大多数情况下，发起投诉的货币支出可以忽略不计，几乎不存在经济上的进入门槛。从责任承担来看，投诉被驳回后，投诉人无须承担采购人因此支出的额外评审费用、咨询费用，更无须对项目延期造成的损失承担赔偿责任。法律虽对“虚假、恶意投诉”设定了罚则，但在实际操作中，对“恶意”主观意图的认定面临较大的证据障碍。以市本级近三年数据观之，虽然驳回投诉分别达到7件、3件和8件，但其中被认定为恶意并受到行政处罚的案例并未发生。法条所规定的惩罚机制在实际运行中约束力不足，投诉方对可能承担法律责任的预期维持在较低水平。综合来看，投诉行为在成本端所面临的约束十分有限，近乎于一种“零成本”的程序启动。
（二）投诉收益可能远超成本。与投诉成本的低廉形成对照的是，投诉一旦产生实质性影响，其潜在收益明显具有不对等的特征。直接收益在于“翻盘”可能。投诉若获得财政部门支持，可能导致认定中标结果无效、废标后重新采购等后果。对于在竞争中处于劣势的供应商而言，投诉的价值在于将原本确定的结果推倒重来，使自己获得第二次参与竞争的机会。实践中，投诉往往发生在两家或几家供应商之间，是商业竞争在程序层面的延伸，将第一名“告倒”，第二名即可顺延取得中标资格。即使需要废标重采，投诉方也获得了一次重新参与竞争的机会。考虑到政府采购项目涉及金额较大，一旦翻盘成功，其收益远非投诉所付出的微量成本所能比拟。间接收益在于“消耗”对手。即使投诉最终被驳回，投诉方在程序运行期间已经实现了多重策略目标：采购人需要投入时间和精力配合调查，中标供应商的履约进程受到干扰，评审结果的不确定性得以延续。在商业竞争的语境中，这些效果本身就具有策略价值，拖慢对手节奏、增加对方的交易成本、为自己争取调整和准备的时间。以2024年为例，14件投诉中有效支持5件，撤诉2件。有效支持的案件为投诉方带来了实质性收益，撤诉的案件则意味着投诉方在程序运行中已经通过其他途径实现了目标。前者是制度设计的应有之义，后者则暴露了投诉程序可能被用作施压工具的隐忧。
三、制度因素：投诉博弈得以存在的制度条件
投诉工具化现象的发生，除了供应商逐利的动机外，也与现行制度的一些规定和实际运行中的困难有关。这些规定都有其制定的合理背景和初衷，但在实践中确实给投诉的泛化留下了可以利用的空间。
（一）受理门槛偏低。《政府采购法》对投诉受理条件的规定较为原则性，“有明确的投诉事项和事实依据”即可启动正式调查程序。这一规定的出发点是便利供应商行使权利，防止因程序壁垒过高而将实质性的权利侵害排除在救济通道之外。但在实际运行中，这一低门槛也使得缺乏事实依据的投诉能够顺利进入正式调查程序，与具有实质内容的投诉一并占用同样的监管资源，一定程度上影响了投诉处理的整体效率。
（二）处理周期被赋予额外价值。法律规定的投诉处理期限30个工作日，其立法本意是为财政部门留有充分的调查核实时间，确保处理结论的准确性和公正性。但在投诉方看来，提起投诉即意味着将采购进程强制拖入一个法定的等待区间。在这个区间内，采购结果处于悬置状态，中标供应商无法启动履约程序，采购人面临项目延期的压力和预算执行的考核约束。期限本身的中性特征在实际博弈中被赋予了策略价值。
（三）“恶意投诉”认定难。法律虽然规定了对恶意投诉的处罚条款，但在操作层面，认定“恶意”面临较大的技术困难。“恶意”属于主观意图范畴，需要通过客观行为进行推断，而同一客观行为可能存在多种合理的解释。在行政调查程序缺乏经侦手段的情况下，财政部门要完成“举证、质证、认定”的完整证据链，面临较大的事实查明难度。这一障碍的直接后果是：法条所规定的约束机制在实操层面难以落地。投诉方在发起投诉时对可能承担法律责任的预期较低，惩罚机制的威慑功能未能有效传导至行为决策层面。
四、后果分析：投诉博弈对市场秩序的影响
如果前述分析仅限于解释投诉方的个体行为，则尚未触及问题的最深层。投诉工具化的真正危害，在于其对政府采购市场整体生态的系统性影响，它通过改变参与各方的行为预期和策略选择，引发市场运行机制的渐进式退化。
（一）供应商之间的“传染效应”。当一个市场中越来越多的供应商看到投诉行为能够以较低的成本获取竞争优势时，即便原本倾向于合规竞争的供应商，也面临着策略调整的压力，不跟进就可能在这一轮竞争中处于被动地位。在这种逻辑的驱动下，投诉从个别供应商的非常手段逐渐演变为行业内的常见做法，市场竞争的重心在一定程度上从“谁的产品更好、方案更优”向“谁更善于利用程序规则”发生偏移。
（二）采购人行为的“避险化”倾向。投诉风险的持续升高，也在深刻影响采购人的行为模式。面对日益频繁的投诉，采购人在编制采购需求、设定评审标准、组织采购活动时，逐渐形成了一种以“不出事”为首要考虑的决策取向。这种取向的具体表现是：技术参数的设定倾向于宽泛化处理，以避免因参数指向性过强而被质疑，采购活动的目标在无形中从“买到合适的东西”向“不惹麻烦”偏移，评审环节的专业判断空间受到挤压，采购质量因此受到间接影响。
（三）市场各方的信心下降。投诉的工具化还对政府采购市场的信任基础构成了长期影响。当中标结果在相当概率上面临被投诉、被悬置、被延期甚至被推翻的可能时，参与各方的合理预期便会被打破——中标供应商无法确信合同能够顺利执行，采购人无法确信采购能够按期完成，评审专家无法确信专业判断能够得到尊重。这种普遍的不确定性迫使各方花费额外精力用于防范风险和应对纠纷，这些投入本身并不产生任何公共价值，却耗费了本可以用于提升采购质量的时间和资源。
五、监管应对的若干思考
投诉制度是一把“双刃剑”，用好了是保护供应商合法权益的屏障，用偏了就成为干扰采购秩序的工具。我们在处理投诉工作中感到，对投诉行为既不能简单地“收紧”，也不能一味地“放开”。“收紧”过头，可能使确实受了委屈的供应商无处说理；“放开”不管，又等于默许投诉被当作竞争手段来使用。关键是要把握分寸，让制度的激励方向回归合理，使正当投诉得到有效回应，使恶意投诉承担相应后果。
（一）内部管理层面：实行投诉的分级分类处理。现行制度对投诉事项“一视同仁”，不论依据是否充分、事项是否严重，均进入同等强度的调查程序，客观上造成了监管资源的分散配置。建议在内部管理上建立分级分类处理机制，根据投诉事项的性质、证据支撑程度和投诉人的历史记录，匹配不同的处理方式。对涉及围标串标、提供虚假材料、评审程序重大违规等实质性问题的投诉，集中力量深入调查；对主要涉及评分合理性、参数理解分歧等一般性争议的投诉，以组织专家复核为主要处理方式；对不提供新增证据、短期内反复投诉且既往投诉多被驳回的低质量投诉，适用简易书面审查程序。分级处理的实质，是把有限的人力精力用在刀刃上，而不是被低质量投诉平均消耗。
（二）信用约束层面：建立投诉行为信用记录。近三年我市投诉总量已超过30件，涉及供应商有一定规模，已具备建立投诉信用记录的数据基础。建议先将供应商的投诉频次、投诉事项类型、处理结果等信息记录在案，形成内部台账。在日常监管中，对投诉频次异常、投诉质量持续较低的供应商予以重点关注，必要时进行约谈提醒。同时，将实践中积累的典型案例和制度障碍整理上报，争取省级财政部门在修订相关制度时，将供应商投诉信用信息纳入全省统一的信用评价体系，实现投诉行为与市场准入、评审加分的制度衔接。
（三）前端预防层面：加强投诉数据的分析运用。投诉数据是监管工作的“副产品”，但用好这个副产品，可以发挥事前预防的作用。建议建立投诉数据的定期分析机制，每半年对投诉情况进行一次梳理，摸清哪些领域投诉集中、哪些类型的问题反复出现、采购文件的哪些写法容易被质疑。据此向采购人发布风险提示，或者在采购文件编制环节给予针对性指导。通过前端预防减少投诉的发生，比投诉发生后再来处理要省力得多，也更有助于改善政府采购的整体环境。
政府采购投诉制度的工具化异化，当投诉的私人成本趋近于零、而潜在收益蕴含杠杆时，扩大投诉行为的使用便成为参与者合乎逻辑的策略选择。破解这一问题的关键，不在于对供应商行为进行单方面的道德评判，也不在于简单地收紧或放宽投诉受理条件，而在于通过精细化的制度制衡，使各方利益计算回归合理区间，让救济渠道在保持开放性的同时，对非正当行为形成有效的成本约束。
作为一线监管者，我们的职责不仅在于依法处理每一起投诉案件，更在于透过个案观察趋势、通过实践反哺制度，在日常监管中积累经验、积累数据、探索路径，推动投诉制度在保持开放性的同时，不断增强其抵御非正当行为干扰的制度韧性。
来源：政府采购信息网
