2020年12月4日，财政部对外发布《政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见。该征求意见稿完善了《政府采购法》的适用范围，规定“本法所称政府采购，是指使用财政性资金或者其他公共资源，以合同方式取得货物、工程和服务的行为”。较之2002年颁行、2014年修订的现行《政府采购法》关于政府采购范围的界定，征求意见稿删除了集中采购目录以内和分散采购限额标准以上的规定，将零星采购也纳入规制范围。零星采购虽处于采购活动金字塔的底部，但是否属于《政府采购法》的规制范围，理论和实务界尚有争议。随着深化政府采购制度改革的持续推进，如何立足当前，贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》的要求，创新解决政府采购实践中的突出问题，是实现政府采购的立法宗旨和目标的关键所在。
目前，零星采购尚没有一个法定概念，无统一的定义，与小额采购、小额非政府采购、小额零星采购同义（本文统称零星采购）。该名词属于分散采购之外的范畴，分散采购是指使用财政性资金，采购政府制定的集中采购目录之外、政府采购限额标准以上的货物、服务及工程的方式。零星采购在分散采购限额以下，由高校作为采购人自行制定一个单位集中采购的限额标准，这个标准以上的由单位采购或招标办公室等职能处室负责采购，申请部门主要负责提供采购需求等工作，而此标准以下的属于部门内部自行采购的范围。根据单位及其层级的不同，有的单位将学校集中采购的限额标准定位在10万元、8万元、5万元及以下不等数额。
零星采购在采购效率、质量、价格、服务供应商及采购方式等方面有着区别于分散采购、集中采购的特点。第一，在一个财政预算年度内单次采购额度较小、多频次发生、采购时间紧急且不固定，大多为即时履行、无需签订合同抑或标的简单、标的物清晰的采购。第二，从服务供应商角度来说，大部分为中小微企业，且此类项目的预算较小，利润空间相对小，故对制度性交易成本极为敏感。第三，零星采购在寻求效率、质量、价格三者之间平衡的同时，需要更加注重经济性、合规性、时效性。不可能像限额标准以上的采购一样，需采用法定的招标或非招标方式，受制于政府采购相关法律法规的严格约束，否则在牺牲了时间成本后，也可能因为供应商参与较少，不能形成有效竞争而无法完成采购任务。
随着深化政府采购制度改革和“放管服”改革步伐的加快，集中采购目录中的清单品目逐年减少、分散采购限额标准逐年提高。以江苏省为例，集中采购目录清单中的品目由2014年的69种减少到2021年的38种，分散采购的限额标准由2014年的10万元提高到2021年的货物服务50万元、工程60万元。各个高校的零星采购的采购范围和限额标准也相应提高，零星采购的年度采购规模一直呈现上升趋势。以广州竞采星信息技术有限公司开发的高校竞价网（以下简称高校竞价网）竞价平台统计数据为例，截至2021年，很多高校的网上竞价即零星采购的限额标准已大幅度提高，比如电子科技大学和西南大学的竞价限额为100万元、江苏大学和重庆大学等竞价限额为50万元。
1．零星采购规制阙如
根据《政府采购法》第二条的规定：本法所称采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。而针对集中采购目录之外、采购限额标准以下的采购，比如零星采购项目就不受政府采购法律法规规制。因为政府采购本义就是以政府的名义进行的采购，而这一限制性的定义缩小了政府采购对象的内涵及外延，继而导致零星采购无法可依及此类采购法定监督权的旁落。
2.采购主体、方式及表现形式各异
根据采购活动实施主体的不同，零星采购大体分为三类：申请部门自行采购、二级归口管理部门采购、学校集中采购。第一，申请部门自行采购的方式比较普遍，一般申请部门在权限以内，根据内部采购规定，自行组建采购小组实施采购，有的单位要求采购活动结束至学校采购管理部门完成备案，有的则一放到底、未做闭环监管。该方式赋权与每一位正式教职工，能够调动大家的积极性，在综合性大学比较普遍。第二，二级归口管理部门采购和学校采购职能部门采购。此两类方式的采购权限集中在管理部门，管理部门在全面审核采购申请部门的采购需求的同时，从政策落实和学校监管角度进行合理制约。该方式采购在综合性大学较小的专科或高职院校比较常见。根据采购活动方法的不同，采购方式有协议供货、定点采购、线上竞价、询价或直采等形式。零星采购缔约阶段的表现形式根据采购方式不同而形式各异。比如即时履行的采购项目其付款依据可以是购物票据、小票或紧急情况下的口头承诺，如超过一定金额或考虑到售后或维保服务等要求，需要以合同或协议等形式约定。
3.信息化程度偏低
因分散采购限额以上的项目通常采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等需要综合考虑价格、政策及评审指标的采购方式，而零星采购大部分均是询价、议价、竞价等采购方式，在满足采购需求的基础上根据“货比三家、价格最低”的成交原则产生供应商，故零星采购这种属性比较适合线上采购。
目前零星采购平台根据采购品目属性的不同基本上分为两类：通用设备货物采购平台和专用、专业的货物、服务及零星工程采购平台。通用设备货物采购平台通常由官方招标确定，以江苏省为例，2021年的政府采购电子卖场有四家，分别是苏宁易购、京东慧采、办公伙伴和一线达通，虽然该平台属于集中采购范畴，但在实际操作中很多单位的非集中采购目录中的货物、服务也从该类平台采购；另一类是针对专用、专业的货物、服务或零星工程采购搭建的平台，官方的代表有中央国家机关政府采购中心电子竞价平台，非官方平台由采购人自行开发、使用或企业开发、供采购人注册使用。目前大部分高校仍然沿用传统的线下模式，只有少数高校开发了自己的线上采购平台，但一些高校在运营过程中囿于平台的封闭性、竞争性及维护成本等方面原因，存在一些制约因素。还有一些高校借助企业开发好的平台直接注册使用，以高校竞价网平台为代表。以江苏区域在高校竞价网的高校注册数为例，截至2021年，江苏省共有42家高校注册，较之江苏省167所高校的总规模，占比仅为25%。
4.内部控制弱化
在各地政府集中采购目录及标准管理办法中，明确集中采购目录以外且分散采购限额标准以下的采购项目，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，由采购人按照相关预算支出管理规定和本单位内部控制管理制度自行组织实施。目前，供应商因限额以下采购项目出现质疑、投诉的，在向相关行政监督部门申诉时，得到的答复基本是“因采购项目不属于政府采购范畴而不予受理”。故此类项目的质疑、投诉处理适用单位内控制度，比如有的单位是在内部做了分工，由资产管理部门、采购与招标部门或学校纪检监察部门负责受理此类项目质疑或投诉，但考虑到采购的实施主体和质疑投诉的处理主体均来自采购人内部，这可能导致采管未实质性分离，影响申诉方供应商的权利。有些高校内部制度没有规定供应商申诉的渠道，有些直接笼而统之参考政府采购管理办法，这会导致供应商申诉无门的困境，可能会降低采购绩效并引起政府采购公信力的下降，甚至引起诉讼。
另外，囿于采购方式各异、采购信息化、智能化程度较弱，采购人对政府采购的认识及意识不足等原因，将限额以上项目分割成多个小项目同时或多批次零星采购，不仅规避了学校集中采购的规定，也违背了设置零星采购制度的初衷，导致不能发挥集中采购或批量带量采购节约财政性资金的优势。
5.廉政风险较高
过度自由化的零星采购势必大大增加采购人的采购风险。一方面，学校归口管理部门没有尽到相应监管职责，未形成闭环管理；另一方面，因零星采购不属于政府采购范畴，很多地方的官方媒介不允许发布此类公告，使用部门只能在学校网站进行有限度的公示，可能做不到信息的有效、充分公开，容易导致串标、围标行为发生。以上原因也导致零星采购领域贿赂腐败案件时有发生，给采购人带来的廉政风险较大。
采购人面对各类巡视、审计压力，为了反商业贿赂、防止职务犯罪，不得已只能参照限额以上采购项目采用公开招标、竞争性磋商等方式采购，降低了采购效率，放弃了法律法规赋予采购人的自主权限。还容易养成教条主义、形式主义、不担当、不作为等不良作风。
1.重新定义政府采购内涵，实现政府采购资金全覆盖
《政府采购法》作为一部实体法，其目的是约束所有使用财政性资金的采购活动。征求意见稿扩大了政府采购的调整范围，删除目录内外和限额上下的分野，明确只要是使用财政性资金采购货物、服务及工程的行为均属于政府采购。这与其说是一次修订，不如说是一次回归，回归到政府采购的应有之义。零星采购也理所当然地纳入政府采购的内涵之中。因此，财政监督部门对小额零星采购就有了法定的监督权，可以加大此类项目的监督检查，规制违规行为，以维护政府采购的严肃性、政策性及权威性。
另外，2001年10月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上，全国人大财政经济委员会就《中华人民共和国政府采购法(草案)》所作的说明中也明确，“本法所称政府采购，是指国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为”。该条对政府采购作的界定及《政府采购法》的调整范围同此次征求意见稿的内容基本相同。
2.规范零星采购法定方式，创设框架协议采购制度
在有了立法保障的前提下，应进一步规范零星采购法定方式。根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》 （财政部令第110号）的规定，框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。该方式可以发挥集中带量采购优势，采购人根据自身实际，将一个财政年度内重复、多频次的采购项目化零为整，体现采购人谈判优势，以规范采购方式、简化采购流程，从而提高采购效率。
基于框架协议特征，货物、服务或工程均可以采用该方式。但在实际操作中为防止该方式的滥用，应注意限定框架协议的适用范围：比如对于集中采购目录以内的采购项目，在一个财政预算年度内，单个采购项目金额必须低于政府采购限额标准（该方法采购主体为集中采购机构）。对于未纳入集中采购目录的采购项目，在一个财政预算年度内，单笔采购金额低于政府采购限额标准，总的采购预算可超过限额标准（该方法采购主体为高校）。
3.构建智能化采购平台，实现项目全流程管理
构建智能化零星采购平台，实现项目全流程管理是落实“放管服”改革政策和深化政府采购制度改革的应有之义。采购的线上智能化平台应用已是大势所趋，并结合法律、政策及需求的变化不断迭代，未来线上零星采购及其他项目全流程相关的平台应着重从以下方面发力：
（1）要打通层次和区间壁垒，避免各自为政，实现信息的跨层次跨区域流动。根据管理体制和隶属关系的不同，行政部门开发出多个不同功能的平台，比如药品及耗材采购平台、财务及资产平台等，在高校内部由于各职能部门的不同也建设了多个平台，比如竞价采购平台、资产管理平台、财务预算报销平台、设备管理平台等。以上平台确实较之以前大幅度提高了采购效率和效益，但不论是高校外部各主管部门层级还是高校内部各平台之间均缺乏统一性、共享性，大部分仍然需要人为的信息录入，存在过失或故意的错误录入采购信息、资产信息造成账实不符等情况。这就需要行政主管部门从顶层设计出发，在《政府采购法》及其实施条例等上位法设定的法律责任框架内，制定电子采购平台的标准认定和管理办法，统一电子招标平台建设和数据对接的功能和标准，还要在政府采购立法方面消除不适用电子招标趋势的法律法规等。通过打通多平台间物理间隔形成的信息孤岛、进行有机整合，形成权责清晰、科学高效、监管机制健全的信息化体系，进行全生命周期的管理。
（2）智能化零星采购平台的开发企业自身需要解放思想，开拓创新。不仅要持续提升平台的个性化、人性化程度，做到移动手机端和电脑端信息的无缝衔接、同步推送，方便申请部门填报项目；同时应着重从以下方面发力：如在对供应商的诚信管理方面，要强化履约验收、售后维保及红黑名单制度，建立科学全面的诚信评价机制；在与政策法规和管理体制的契合度、一致性方面，要更好地响应国家对中小企业的扶持政策对科研仪器设备采购管理的要求；基于大数据的应用，应充分挖掘积累的信息带来的数据红利，对采购活动数据资源进行分析和分享，增强有效供给，方便采购人搜索其他高校已有采购案例，节省采购人制定采购需求及项目实施的准备时间，也可向各高校可预见的、多频次采购项目抑或技术复杂、专业性极强的项目主动推送成功案例。
以深化政府采购改革为契机，通过重新定义政府采购内涵、实现政府采购资金全覆盖，规范零星采购法定方式、创设框架协议采购制度，构建智能化采购平台、实现项目全流程管理三条路径，探索解决零星采购的困境，以期构建阳光、高效、节约、廉洁采购交易机制，实施有效和精准供给，推进政府采购全覆盖的采购治理体系和治理能力现代化，不断把新时代政府采购改革继续推向前进。
来源：《招标采购管理》2022年第2期
